中国保险业差异化监管探讨

本文是一篇职称论文，笔者认为保险业的差异化监管需要专业素养过硬的人才，既可以依托高校课程，在新文科背景下培养“懂保险”“懂技术”“懂法律”的创新复合型人才；也可以通过金融机构内部的专业培训和选拔，发现和培养富有实践经验和专业素养的保险人才。
一、差异化监管产生的背景
（一）保险监管的内涵
1.保险监管定义。保险监管是指政府相关部门以《保险法》等法律法规为准绳，对保险市场及其组成部分实施的监督管理行为。保险监管源于保险市场失灵现象所引起的政府对保险业的干预行为，是政府对保险业进行宏观调控的一种手段。其目的是维护被保险人合法权益、提高市场配置资源的有效性、维护保险体系安全与稳定、促进社会经济可持续发展、追求社会福利最大化。
经济学上认为实施监管需要满足以下三个要件：一是已经存在或预期会出现市场失灵现象；二是市场失灵已经或可能引起明显的效率低下或不公平现象；三是政府的干预和监管可以解决上述现象。我国保险市场目前的市场失灵主要是由市场支配力、外部性与搭便车、信息不对称等问题引起的，并且已经在一定范围内引起了不公平现象，需要监管进行干预。
2.保险监管体系。保险监管体系包括国家保险监管机关、保险行业自律组织、保险信用评级机构、独立审计机构和社会媒体等监管主体。广义的保险监管体系还应包含保险机构内部控制与审计。
国家层面的监管包括立法监管、司法监管及行政监管三个层次。保险行业协会是保险行业的自律组织，通过制定自律规则，约束不正当竞争行为，维护公平有序的保险市场环境。以贝氏、标普、穆迪为代表的信用评级机构给出的评级结果反映了保险公司的信用水平。独立审计机构的审计意见反应了保险公司会计报表等信息的客观公正性。社会媒体对保险公司声誉等起到约束监督作用。构建完善的保险监管体系将有助于提高保险公司的经营管理水平、防范和化解保险业的整体经营风险，确保监管目标的顺利实现。广义的保险监管体系应是外部监管和内部控制的统一。
（二）差异化监管起源
差异化监管理论的前身是差异化竞争理论，最早是在企业为提升竞争力，寻求特色化、差异化服务的过程中产生的。在企业寻求差异化发展时，监管机构将监管理念和这一市场现状相结合，逐步形成了差异化监管的最初模型。
金融业中发展较为成熟的是商业银行的差异化监管。我国银行业的差异化监管是基于《巴塞尔协议ⅱ》和《巴塞尔协议ⅲ》对商业银行资本充足率、过渡期安排、杠杆指标、流动性和金融系统性风险防范等方面的差异性要求，结合不同类型商业银行的发展历史和经营现状设计的，目的是提高抵御银行业系统性风险的能力，保证金融市场的稳定性和安全性，实现监管效用最大化。2021年9月，银保监会印发《商业银行监管评级办法》，把评级结果分为1—6级和s级，评级要素在传统的六维度“cam?els+”银行评级体系基础上得到了优化补充，包括资本充足、资产质量、公司治理与管理质量、盈利状况、流动性风险、市场风险、数据治理、信息科技风险、机构差异化共九项要素。
（三）保险业监管现状
保险监管的主要目的是防范和化解重大风险、维护市场秩序、提高保险行业经济效益和保障社会稳定。学术上把保险监管分为广义监管和狭义监管，本文讨论的保险公司的监管属于狭义监管。保险业监管手段主要包括现场监管与非现场的监控，监管者通常将两种监管方式相结合来对保险业进行监督管理。
现阶段对保险公司的监管大致分为宏观监管和微观监管两个维度。宏观上，国家立法机关制定保险相关的法律法规，规范相关机构的行为。监督管理部门依据法律法规对保险机构进行具体的监督和管理，贯彻落实法律法规，保障保险行业的长期稳定发展。微观上，监管内容包括保险公司的成立、运营和退出等。保险公司的成立应当满足《保险法》规定的条件，由国务院保险监督管理机构批准后成立。保险公司经营过程中，监管部门会从保险公司的资金运用、保单设计和费率制定、交易行为、公司治理与内部控制、资产负债管理、资本充足性及偿付能力、再保险机制等方面进行监督。保险公司有义务配合监管部门的监督，按时提交财务报告，接受监管部门的现场检查，并依法支付监管费用。保险公司解散或破产需要经过国务院保险监督管理机构同意，同时，为弥补和减少保险公司破产或被撤销给各方带来的损失，在公司正常经营时要按照监管标准设立保险保障基金，提取责任准备金和保证金。
赵国新（2008）指出有效的保险监管应该是持续的动态监管，是“监管—创新”和“突破监管—重新监管—重新创新和突破监管”的持续调整过程。所以，除了上述监管内容，银保监会根据当前保险业的发展状况、保险公司经营管理环境的变化、保险产品的创新情况等完善了监管理念，并制定了新的监管政策。如2020年，银保监会发布了《保险资金参与国债期货交易规定》，同时对《保险资金参与金融衍生产品交易办法》和《保险资金参与股指期货交易规定》进行修订，加强了对保险投资和相关衍生产品的监管。2020年和2021年，银保监会先后发布《互联网保险业务监管办法》和《保险集团公司监督管理办法》，以加强对新兴互联网保险和保险集团的监管。
（四）当前监管存在的问题
1.监管“一刀切”。一方面，分类监管有助于提升监管效率。对于同类而不同质的保险公司进行同类监管，虽然监管效果有一定提升，但却不能很好地体现保险公司的差异性，同时会限制保险公司的发展，不利于创新突破和提高险企竞争力。陈娟娟和侯娟（2015）提出了“无效区间”理论，即距离约束点较远的机构很难实现预期的监管效力，并在此基础上通过情景分析法对比了同质化监管和差异化监管的约束效果，得出结论：如果对所有机构采取“一刀切”的监管会严重限制其差异化经营，阻碍其形成核心竞争力，使得行业同质化发展更严重。部分公司不得不提高经营成本，最终导致交易成本提高，不利于企业的良性发展。
2.监管力量不足。监管效率低下的原因还有监管力量不足、监管者专业素质不高、监管制度不健全等因素。监管者处于一个行业的“上帝视角”，可以收集各个保险机构的经营数据以对行业进行分析，因此监管者制定的监管政策应“从现实中来，往发展中去”。若监管者缺乏专业经验和发展的眼光，很有可能会再次出现如20世纪引入新型人寿保险时因监管准备工作不足而被迫叫停的窘境。
二、差异化监管的必要性与可行性
（一）差异化监管的必要性
从具体实务上看，差异化监管的提出是因为各保险公司具有业务特征差异、规模差异、经营对象差异、地域差异等。为了保障市场的有效和竞争的相对公平，银保监会只有根据不同保险公司的特点先统筹规划，再特殊监管，即由监督者统筹制定原则性条款，再采取分类评分评级措施，制定与各级保险机构相匹配的监管方式，才能进一步提升保险行业的风险管理水平、提高监管效率，促进保险业可持续高质量发展，做到以差异化监管引导差异化发展。
1.差异化监管可以助力走好中国道路。金融是世界经济的重要组成部分，是推动实体经济发展的重要保障。当前，我国金融业快速发展，保险作为金融“三驾马车”之一，专业性强，对保障国民生活、发展实体经济、稳定宏观市场都有重要作用。保险业健康发展离不开有效的监管，且监管制度需要因时而变。建立保险业差异化监管的目标是兼顾经济效益和社会效益，促进我国保险事业的发展，以保险业的健康发展反哺社会，助力走好民族复兴之路、国家富强之路、人民幸福之路。
2.差异化监管可以引导和规范公司的发展。保险业发展呈现同质化趋势，各公司为了抢占市场份额发生激烈竞争，而过度竞争会导致资源浪费，不利于行业发展。差异化监管可以通过限制过度竞争、鼓励错位竞争，促使保险公司根据自身优势性资源，结合自身市场定位和发展战略，形成各具特色的多元化、差异化发展的保险经营模式，推动“小而精”的公司和“大而强”的公司协同发展。
（二）差异化监管可行性
1.现有监管基础良好。保险监管差异化并不是空穴来风，2017年底，原保监会发布了《保险资产负债管理监管办法（征求意见稿）》，后又陆续发布了一系列文件。目前，差异化监管文件主要集中于财产保险、成熟度不高的新型保险（如互联网保险）和保险公司资产负债管理相关方面。同时，银保监会每年公布的季度保险业偿付能力调查表根据公司的综合偿付能力、核心偿付能力、操作风险、战略风险、声誉风险和流动性风险，将公司分为a、b、c、d四类，并以此作为实行差异化监管的基础。银保监会下一步的目标就是探索差异化监管，现有的文件已经指明了方向，并落实了部分措施，进入了为更深度的差异化监管所服务的意见征集和书面调查阶段。因此，实行差异化监管有良好的基础条件（见表1）。
2.银行业差异化监管初见成效。2010年，《巴塞尔协议ⅲ》补充了对商业银行监管的一系列新标准，在后来的银行业监管规划中，原银监会大力推行差异化监管。差异化监管是银行追求监管效率的一种手段，众多实证研究都表明对商业银行进行差异化监管是必要的，可以对不同规模的商业银行起到针对性监管的作用。在不同时期，差异化监管对商业银行的资本充足率、资本流动性、银行杠杆等指标都有程度不一的影响。2012年，原银监会陆续发布各类文件，对不同规模的商业银行及其资金引入、机构准入、非信贷业务等方面进行差异化监管，并且在2016年提出了“监管阈值系统”，对每一家商业银行设立不同的预警值。从实施差异化监管多年来的市场数据可见：确立不同银行的差异化监管标准有利于节省商业银行的运营成本，提升运营有效性。2021年9月，银保监会印发了《商业银行监管评级办法》，根据资本充足、资产质量、公司治理与管理质量、盈利状况、流动性风险、市场风险、数据治理、信息科技风险、机构差异化要素等指标，将商业银行监管评级结果分为1—6级和s级，等级越高说明风险越大，需要越高程度的监管关注。