内蒙古草原生态保护补奖政策的完善策略思考

本文是一篇mpa论文，笔者认为高效及时的政策反馈可以使政策决策者及时了解到当前政策的实施情况，对于提高政策质量大有裨益。因此应重视定期反馈当下政策实施的效用，并对反馈的结果进行分析，分析政策取得的成绩和存在的缺陷，以改进完善后续政策，为政策的优化提供依据。
第一章 绪论
1.1研究背景及研究意义
1.1.1研究背景

我国拥有占地多达3.9亿公顷的广袤草原，其面积在国土面积中所占比例达到40.9%，在我国陆地生态系统覆盖面积中居于首位。内蒙古的天然草原面积所占空间为13.2亿亩，其所带来的影响至关重要甚至无以取而代之。首先，草原充当着生态自然屏障的角色，有防风固沙、气体调节、保持水土、涵养水源等重要作用；其次，草原也是地球生命力的支持系统，保护生物多样性，使地球上丰富的遗传基因信息得以保存，为不同的物种提供适宜的生存环境，亦为整个自然界及物质文明的进步提供资源；再次，草原是民族文化精神及人类发展的摇篮，是铸牢民族共同体意识、维持民族地区安定团结的关键出发点。
但进入20世纪90年代后，囿于人类掠夺式地开垦使用草原资源，同时沙尘暴、干旱、高温等种种自然现象频发，造成草原资源受到严重损伤、草原生态平衡遭到破坏，具体体现在草原的植被覆盖率加剧降低、草原退化程度逐渐加深等方面。草原的退化致使牧区畜牧业生产及牧民生活生计等方面问题的滋生，进而引致关乎社会、经济、生态等多个层面的问题，对内蒙古牧区的安定与发展等产生了消极影响。在适宜的范围内正确使用草原资源，复原草原的生态、经济、社会功能，调整草原的平衡状态，是加速牧民增收致富、促进畜牧业发展升级的持久之计。因此，务须通过合理的举措开发和利用草原。
近年来，我国政府已出台了一系列相关政策法规。2011年，中央政府首次创设了草原生态保护补助奖励政策，是我国于草原牧区推行的一项资金投资力度、覆盖面积等均居首位的生态补偿政策。补奖政策已推行至第三轮，政策已取得了一定成效，然而仍存在一些不足之处，需要进行进一步的研讨分析，如何完善当前政策是急需讨论的。
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1.2研究现状
1.2.1国内研究现状
（1）草原生态保护补奖政策的意义
侯向阳（2008）认为生态补偿有益于达到草原保护、永续利用的目的，是加速农牧民增收、推进生态文明建设的重要手段。包晓斌（2015）认为内蒙古实施草原生态保护补奖政策，对于转变畜牧业生产方式、改善生态环境具有一定的促进作用，能够推动草原地区生态更加平衡。孙雪（2019）提出完善草原生态补偿相关法律可以保证修复草原、保护草原行为的公正公平。
（2）草原生态保护补奖政策的实施成效
包晓斌（2015）提出在政策落实后，草原生态环境有所好转，退化程度得到有效控制，草原牧民的日常活动与生态环境的保护基本实现相互配合中的发展进步。路冠军（2015）采访收集了牧民对于草原生态保护补奖政策的满意度，多数牧民对于政策的推行落实持有较为肯定的态度。政策的落实缓解了草原的负担，草地资源日趋绿色，提升了畜牧业的竞争力，有利于民族地区社会的和谐稳定。杨春（2019）针对草原生态、牧业生产和牧民生活三个角度阐述了政策实施的成效，首先在对草原生态的影响方面：天然草原生态有所恢复，天然草场生产力有所提升，减轻了草场环境承载负荷；其次政策对牧业生产的影响表现在：畜牧业水平有所提升，加快了现代化建设的步伐，短期来看牧业产出基本稳定；再次，对牧民生活的影响体现在：牧民经济利益提升，更多劳动力得以解放，就业渠道有所拓宽，资金支出结构有所变化。董丽华（2019）认为政策的实施有效促使农牧民收入的提升，为农牧户收入增设新路，解决了牧户的生计问题，调动了农牧民的积极性。同时草原生态补奖政策实施后，也鼓励推动了大量养殖牲畜的牧户由以往的传统小户散养等饲养方式更改为完全舍饲养殖的饲养方式，牧户的养殖更加趋于规模化、精细化。潘建伟（2020）认为，首先，草原生态保护补奖政策对草原生态环境的影响表现在：通过不断地开展保护建设，促使草原生态有效改善，牲畜存栏量下降，草畜逐步平衡，草原补奖政策的实施控制并减少了干旱对草原生态所造成的伤害，牧民形成了自觉保护草原环境的意识，维护草原生态的积极性和责任意识有所提高；其次，对于牧区畜牧业的推动作用主要体现在以下方面：改变了政策实施前较为传统落后的生产及经营方式，畜牧业趋向现代化高质量发展；再次，政策的推行也提升了草原牧区牧民的生活水平和质量：牧民收益提升，处于生活困难处境的家庭数量持续下降。
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第二章 草原生态保护补奖政策的相关概念和相关理论
2.1草原生态保护补奖政策的相关概念
2.1.1生态补偿
生态补偿是一种调节生态及其保护者、使用者之间的关系与平衡的行为。是指为了实现保护环境资源的目标、推动维系生态环境的做法、实现生态资源的永续利用，基于受益者付费、破坏者付费的原则，对那些因保护生态环境而产生损失的相关主体进行相关的补偿，从而有效激励人们保护生态资源的积极性。生态补偿具有以保护生态为重点、区域性明显、涉及主体数量较多的特点。
2.1.2草原生态补奖政策
草原生态保护补助奖励政策是指拥有草原资源所有权的主体或因草原资源获益的主体，为那些在保护草原生态环境的过程中受到损失的主体给予补偿，即针对因保护草原资源及生态环境而产生生产或生活方面损失的牧民给予技能、资金补偿奖励以及政策方面的倾斜优惠，进而推进草原生态与牧民生产生活协调发展的一项综合政策。我国于2011年开始在全国范围内的八个草原牧区正式推行落实草原生态保护补助奖励政策。通过实施政策以减弱草原的被破坏程度，防止进一步退化受损。
2.1.3草畜平衡
草畜平衡是指年度草场面积及其产草量与放养牲畜羊单位数量之间的动态平衡。即以草定畜，在一定时期内牧民所放养牲畜对草地的需求与所在区域内的草地生产情况保持动态的平衡，从而合理控制放牧强度，保持草地资源的质量，保障草原的永续利用。
2.1.4标准亩
标准亩即平均每饲养一只羊所需的草地面积，其系数为一。内蒙古自治区在实施草原生态保护补奖政策时将标准亩作为补贴的基本单位，标准亩系数的大小与该区域草地承载牲畜能力成正相关。
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2.2草原生态保护补奖政策的相关理论
2.2.1公共物品理论
公共物品可以理解为，每个人对公共物品的消费并不会导致其他人对该物品消费行为的减弱，具有非竞争性和非排他性。
草原属于公共物品，具备公共物品的特点。人们都有权对草原资源进行利用，无法阻止他人享受草原资源，且每个人都想在使用草原的过程中获得最大的利益，在草原保护方面存在“搭便车”的心理，导致草原这一公共物品出现供给问题，造成了草原被过度利用、遭受严重破坏的结果。实施草原生态保护补奖政策可以有效限制人类对草原的掠夺式利用，鼓励保护草原的行为，从而实现草原资源的保护，促进可持续性发展。
2.2.2外部性理论
外部性是指某个主体在进行生产或消费活动时，造成其他主体遭受损失或获取收益，且发出这种行动的主体并没有付出代价或从中获益。外部性包括正外部性和负外部性两种类型。
草原的各种生态功能造福了社会、净化了环境，体现出了正外部性；而人类对草原的掠夺式利用等破坏性行为造成草原生态的恶化则体现了负外部性，且制造这些负外部性的主体通常没有承担其责任。在草原的利用和保护中，若获益主体没有进行付费，保护草原的主体未得到补偿，将削弱人们保护草原生态的积极性，无法实现对草原更好的保护。通过实施草原生态保护补奖政策则可以消除这种外部性，外部性理论为推行此项政策提供了理论依据。
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第三章 草原生态保护补奖政策概述 
3.1国家草原生态保护补奖政策的提出背景 

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3.2国家草原生态保护补奖政策的补偿内容及标准

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第四章 内蒙古草原生态保护补奖政策的实施现状 
4.1内蒙古草原生态保护补奖政策目前取得的成效 
4.1.1草原生态系统持续恢复和改善 

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4.1.2牧民收入有所提高

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第五章 内蒙古草原生态保护补奖政策存在问题的原因分析
5.1政策内容不够合理完善
5.1.1补偿方式单一，只注重资金补偿
现阶段草原生态补偿方式主要是以资金补偿为主，虽然也涉及到了其他补偿类型，但占比过低，并没有发挥出实与有力的效用。整体而言，自治区内当下依旧缺乏多元的补偿形式。只注重资金的补偿方式过于单一，只能勉强保证牧民的收入不减少，但并不能完全弥补牧民在政策实施中所形成的损失以及实现牧民收入增长的目标。政策实施前牧民以放牧的方式提高家庭收入，但现今受到政策中草畜平衡和禁牧要求的影响，导致每个牧户牲畜数量减少，甚至无法继续进行牲畜养殖的生产活动，使牧区存在大量闲置劳动力，并且加之近几年的通货膨胀及物价上升等因素的影响，牧户的家庭经济压力与日俱增。部分牧民也会由于自己的损失过多，接收到的补贴过少而产生对政策的抵触心理，不愿配合政策的实施。同时，牧区的牧民除资金外也面临着教育、医疗、技术水平等方面的大量需求，因无法满足此类需求而会影响政策的实施效果和效率。因此，基于这种情况，单一的资金补偿已经不足以弥补牧区每个家庭的损失，不能很好地帮助牧户缓解各项压力。由此可见，运用多种补偿方式对牧民进行补偿提高牧户家庭收入是十分必要的，不仅可以为牧民提供基本的生活保障，也可以增强牧民对政策的配合度、支持度。
政策补偿是补偿方式中的基础、先决条件，资金补偿提供资金的支持，教育和医疗补偿有助于提升政策实施的效果和效率，物资补偿也是强大的后备力量。完善多样化的补偿方式势在必行。

5.1.2补贴标准低，补偿金使用效率低 

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第六章 完善内蒙古草原生态保护补奖政策的对策建议
6.1优化完善政策内容
6.1.1完善多样化补偿方式
生态补偿方式包括资金补偿、政策补偿、实物补偿、智力补偿。补偿方式是践行落实草原生态补奖的渠道，政策践行的效用与补偿方式的选定密切相关。当前，资金补偿是内蒙古实施草原生态保护补奖的最主要的补偿方式，补偿方式多样化的实现势在必行。
（1）重视智力补偿，进行技术培训
长期以来牧民依赖于粗放型的牲畜养殖方式，舍饲、半舍饲和圈养方面的技术能力较为薄弱，无法满足当前的政策要求，需对牧民进行一定的技术培训，引导牧民转变养殖思维和方式，提升牧民自身可持续的生计能力。政府应紧密结合当地特色与资源，明确培训标准和方向，定期在牧区开展相关培训课程，优化建设培训中心、技术推广机构，将线上线下结合授课与带领牧民实地考察相结合，引导牧民学习先进的生产技术和管理经验，做到牧区技术培训长期化、常态化。同时，通过在技术培训中选拔优秀示范牧户，进行一定的奖励，充分发挥示范牧户带头作用，激发牧民参与培训、提升技能的积极性。
（2）注重实物补偿，降低养殖成本
内蒙古不同地区之间草原的产草能力有所不同，一些干旱少雨的地区草场生长较差，难以通过打草为牲畜提供充足的饲草料，而外购的饲草料成本又较高，偏低的补偿收入并不能够缓解牧户较高的养殖成本。因此，可以通过实物补偿的方式，为牧户发放饲草料，提供饲草料基地、棚圈建设等基础设施建设的实物补偿，避免牧户陷入银行贷款-以补贴还款-再次贷款购买饲草料的恶性循环，从根本上解决养殖成本问题。
参考文献（略）