生态保护地役权视角下公益林生态补偿法律制度重构

本文是一篇环境法学论文，笔者认为立法模式的选择是设计一项法律制度的前提条件，因此将生态保护地役权制度引入公益林生态补偿制度中，首先需要做的是确立公益林生态保护地役权立法模式的选择。对于目前，有两种立法模式的进行选择，第一是在民法典物权编中中直接进行规定；第二是在《森林法》中在第六章经营管理中进行规定。

1 公益林生态补偿存在的问题

1.1 公益林面积划定不科学

从森林资源普查显示，目前我国公益林的面积超过了全国整体森林资源面积的过半数以上。我国对公益林的保护也经历了从全面保护到重点突出的过程。我国新修改的《森林法》加大了对公益林的保护，在第六章经营管理，突出了对公益林的全面保护。各省市也纷纷出台公益林保护的条例，加强对公益林的保护。尽管公益林的保护得到了重视，但是现实中在公益林生态补偿中也存在一些问题，影响公益林进一步发展。

对于公益林的建设，党中央和政府越来越重视，要求每个地方的公益林必须到达一定的指标，如果未完成该指标，需要通过地区间的横向补偿机制向其他公益林较多的地区购买。由于上述原因，一些地方政府，为了完成相应的公益林面积指标，追求绩效，在未进行全面调查以及科学论证的基础上利用公权力将一些商品林甚至不适宜划分为公益林的地方认定为公益林，从而导致一些公益林的品质较低，无法发挥公益林应有的功用。由于政府以公权力进行公益林面积的划定，很多时候甚至违背林农的愿望，在私有林被划定为公益林后，林农无法依靠公益林获得原有的利益，因此，存在抵触情绪。另外，当公益林的在建设过程中，环境区位发生改变或者已经不能实现当初的目的时，公益林建设的退出机制未进行明确的规定，导致公益林在其后的建设中形同虚设，不能更好的实现生态保护的价值。

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1.2 公益林生态补偿资金来源单一
我国目前公益林生态补偿的资金主要来源于国家或者地方政府的财政支持。无论是横向转移支付制度或者是纵向转移支付制度，生态补偿的资金都是由财政支持。各省的市对于国家级公益林和地方公益林也规定了资金来源于国家和地方财政。虽然国家出台了鼓励建立市场化多元化的生态补偿机制的政策，鼓励市场主体参与生态补偿中来，但是在实践操作中由于缺乏相关的法律支持，使得该政策操作性不强。由于公益林生态补偿过度依赖财政资金的支持，使得公益林保护的重视程度与政府官员息息相关。如果政府班子重视公益林的建设，则会投入大量的资金。公益林建设往往不仅仅局限于公益林的区划，对于公益林的管护也需要投入大量的人力和财力。因此单一依赖政府财政资金支持，使得公益林建设的配套措施得不到有效的实施。随着我国公益林面积的不断扩大，意味着国家和地方政府对于公益林的资金投入也越来越多。如果仅依靠财政支持，会加剧国家和地方政府的财政负担。因此，有必要在公益林的建设中探讨市场化多元化的方式，缓解仅依靠财政资金支援的局面。
由于我国公益林生态补偿资金主要来源于国家财政支持，导致生态补偿的补偿标准普遍较低，如果按照市场价格对林权人进行补偿，无疑会加大国家财政的负担。较低补偿标准尽管会减轻国家的财政负担，但使得一些林权人不愿意将自己的自有林纳入公益林的保护范围，也会降低农户保护公益林的积极性。有些市县，以低山丘陵为主，自身适于林木种植，对于种植商品林的农户来说，一亩的商品林的收入远高于国家的公益林生态补偿。有些林户的公益林划定面积较小，导致下拨到手的公益林生态补偿金仅有几块钱，林户不愿意支取。对于补偿标准，有些省市对于公益林的补偿未能根据公益林的质量，生态区位以及提供的生态价值等综合因素进行补偿，如《青岛市生态公益林保护条例》规定补助资金标准按照生态公益林面积计算，实行总量控制，很显然这样的补偿标准不科学。因此，对于公益林的生态补偿不能简单地依据其面积的大小进行补偿，还需要综合考虑生态公益林的各方面因素，从而制定科学合理的公益林生态补偿标准。
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2 公益林生态补偿存在问题的原因分析

2.1 实践困境：以行政治理和政策调控为主的粗犷式治理
我国现行的公益林生态补偿的模式是以政府为主导进行补偿，其补偿方式主要为项目制，所谓项目制是指将以往的多部门多环节多头管理统一到一个部门进行管理。在公益林生态补偿中，国家主要通过以横向补偿或者地区间的纵向补偿的项目制实现公益林生态补偿的目标。在实践中，国家或者地方政府通过下拨财政经费，主要是对公益林进行补偿同时支付管护工资等来实现公益林的保护。而这种项目制实施的公益林生态补偿不同于市场运作，它不以市场需求为标准，主要由政府进行统一下拨财政资金，规定统一的补偿标准，具有效率高，在短期内能够扩大公益林的保护面积的效果。对于公共事业领域，能够较为广泛的衍生到民生领域，使较多数人享受环境提升带来的成果。
项目制通过资金组合的方式将复杂的社会利益进行整合，从而作为一个整体进行治理虽然这种项目制在一定程度上能够保护公益林，为社会公众提供生态服务，但是项目制是以行政治理和政策调控为主的，并未能从法律层面上对公益林的实际所有者即林权人的利益进行规定。在这种以行政调控为主的模式下，使得我国公益林生态补偿在实践操作中往往依托于国家或者地方政府的政策，而得不到法律上的管理，这种模式是一种以行政治理和政策为主的控制模式，使得我国生态公益林保护制度在实践中容易得不到很好的执行。
在我国公益林生态补偿采用项目制形式，通过征收、赎买、置换等形式将林权人的私有林变为公益林，毫无疑问，其对林权人的权利带来了较大的影响。但是由于项目制的存在，在私有林或者集体林转化为公益林时不可避免出现补偿标准过低，对林权人激励性不足，资金未能落实到位等。由于项目制是以项目的实现为目的，有时项目期满，后续的安排未能落实到位，会使得项目的实际效果大大减损。因此，有的地方，公益林由于推行项目制，在项目期满后，公益林的后续补偿是否继续，管理责任等未能得到落实，使得公益林得不到很好的保护。在公益林保护中，由于我国现在未能有一部专门关于公益林生态保护的法律法规，实践中也多是以政策文件的形式出台，由于政策文件不具有刚性，经常变动，会大大降低人们对公益林生态补偿的稳定预期。
在我国公益林生态补偿的实践中，可以看出项目制的实质是集国家行政治理与政策调控为一体的模式。这种模式虽然具有灵活性，能够短期内实现公益林生态补偿，但是长期来看，还是存在一些弊端。因此，为了使人们对公益林生态补偿有一个合理的预期，必须出台法律法规对其进行管理，但遗憾的是，关于生态补偿，一直以政策导向为主，2010 年国务院将生态补偿列入立法计划，起草《生态补偿条例》，但至今仍然未出台，因此必须加紧法律法规的出台。在公益林生态补偿中，法律法规与行政政策二者并不是排斥的关系，都有各自的优点，需要找出二者的平衡点，通过政策的灵活性与法律法规的稳定性来共同促进公益林的保护。
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2.2 理论缺陷: 理论研究薄弱以及未关注林权人的自身利益

我国公益林生态补偿在实践中主要以行政治理与政策性调控为主，呈现出明显的功利性，很大原因在于我国法学学者理论研究不足导致的。由于环境法作为一门新兴学科，很多基础定义众说纷纭，未能达成共识。在公益林生态补偿的研究中同质化较为严重，很多法学者往往从生态学、管理学以及林学角度来对公益林生态补偿进行分析再简单运用法律权利义务关系对概念进行定义，但是这种做法往往不能很好的解释现实中存在的问题。（4）在关于公益林生态补偿的研究中，很多学者采用实地调研、走访林业部门等形式来进行研究，虽然能够较为清楚的了解公益林生态补偿的落实情况以及实践中的措施，但是有的学者容易将实践中的创新措施等同于理论成果，未研究其背后的本质。这种做法很明显不利于公益林保护的进一步发展。因此，应该从法律角度运用法律的思维对公益林生态补偿进行研究。

关于公益林生态补偿的研究，学者们多是从宏观角度即政府方面进行研究，很少精确到微观主体即林权人的角度。作为公益林生态补偿制度，虽然其最终目的是为了保护公益林，提高环境的生态价值，但是对林权人进行生态补偿也是其目的之一，也是实现最终目的的必经之路。只有林权人得到了较好的补偿，其积极性与参与性会极大的提高，从而公益林也能得到较为全面的保护。因此，在公益林生态补偿的研究中，研究视角由宏观主体“政府”转向微观主体“林权人”无疑是公益林生态补偿研究的一个发展趋势。由于生态价值具有难以衡量性，在公益林提供的生态价值中，很难确定谁是受益人以及受益地区，很难将目前现存的财产关系套入公益林生态补偿中来。

我国《森林法》对公益林的范围进行规定并规定了森林生态效益补偿基金。但是该基金的范围、用途、性质等问题未进行明确规定，到底属于行政补助或者行政补偿未进行说明。在其内容上是因保护环境使环境得到极大改善进行补偿还是因公益林的区划损害了林权人的既有权利进行补偿未进行明确。公益林生态补偿的实践已经开展了很多年，国家也越来越重视公益林的建设与保护，通过下拨大量的财政资金来支持公益林的建设。但是无论是何种类型何种形式的财政资金，最终都应当落实到微观主体林权人的身上，因为他们是公益林保护中的重要一环。而生态补偿是为了通过再分配实现公平正义，在最大程度上减少林权人的损失。而生态保护地役权制度是从私法地役权制度发展而来的，它通过限制供役地人的使用权来使供役地主体获得补偿，而该限制对供役地人的损失较小，其他权利不受影响，同时因生态保护地役权以公共利益为目的，能够更好的保护环境。可见，在公益林生态补偿中引入生态保护地役权是一种较好的选择。因此，下文将详细论述在公益林生态补偿中引入生态保护地役权的原因。
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3 通过生态保护地役权实现公益林生态补偿的理论证成
3.1 公益林生态补偿的现有措施及评价

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3.2 将公益林引入生态保护地役权的理论优势

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4 公益林引入生态保护地役权的可行性分析

4.1 实践中已存在大量生态保护地役权合同
随着我国对生态环境的重视，环境保护的形式也逐渐得到创新，而生态保护地役权合同作为一种新的形式，实践中也已经出现。生态保护地役权兼具经济价值与生态价值，不同于普通的地役权合同，而且法律中并未有明确的规定。然而在实践中,生态保护地役权合同并不鲜见。例如, 钱江源国家公园位于我国长江三角洲，这里经济发达，人口稠密，保存较好。与西部其他国家公园的面积相比，钱江源国家公园显得有些狭小，仅252 平方千米。尽管面积狭小，但是钱江源国家公园由于地理位置优越，位于我国长江三角洲地区，因此，土地关系相对复杂。其中，钱江源国家公园以集体林为主，国有林面积仅占 20.8%。如果将钱江源国家公园以征收、租赁或者赎买的方式转化为国有土地，一方面会给国家财政带来巨大的负担，另一方面也会加剧人民的不满。因此钱江源国家公园管理委员会结合钱江源国家公园的实际情况，率先对国家公园内的集体林地进行地役权改革。（9）2018 年开化县人民政府钱江源国家公园管理委员会发布了《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案 》明确规定集体林地地役权的成立条件、地役权合同格式文本、地役权补偿金的标准和使用规定、地役权的存续期限以及管护制度等，第一次以官方文件的形式正式确认了地役权的正式存在。由地役权补偿金取代了生态补偿，其中对于集体林权的村民将其权利委托给村民委员会，由村民委员会与钱江源国家公园管理委员会签订地役权合同，将管理权让渡给钱江源管理委员会，合同中约定双方的权利义务并且森林、林地、林木的权属不发生改变，只是对其使用权进行了一定的限制。钱江源国家公园集体林地役权制度的改革为生态保护地役权制度引入公益林生态补偿提供了经验积累。

4.2 生态保护地役权的精神体现有部分法律法规和政策中
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5 公益林生态保护地役权的制度设想

5.1 公益林生态保护地役权立法模式的选择

立法模式的选择是设计一项法律制度的前提条件，因此将生态保护地役权制度引入公益林生态补偿制度中，首先需要做的是确立公益林生态保护地役权立法模式的选择。对于目前，有两种立法模式的进行选择，第一是在民法典物权编中中直接进行规定；第二是在《森林法》中在第六章经营管理中进行规定。

（1）在民法典物权编中直接规定。公益林生态保护地役权制度在其性质上属于特殊的用益物权，因此原则上可以在民法典的物权编可以直接进行规定。《民法总则》将“绿色原则”作为民法的一项基本原则，可见作为“万法之母”的民法也重视通过私法途径来保护生态环境。而公益林生态保护地役权制度的出现正是将私法引入到环境保护的一项制度。而民法典正在处于编纂过程中，将生态保护地役权制度写进民法典正是千载难逢的时机。但是从全国人大常委会最新公布的三审稿可以看出关于地役权的规定与《物权法》中地役权的规定差别不大，因此，可以看出立法者将生态保护地役权制度引入民法典中的可能性不大。另外民法作为基本法，其规定的内容往往具有普遍适用性与较高的权威性，而生态保护地役权制度以及公益林生态保护地役权制度较地役权制度适用范围更窄，内容也较为具体，因此不适宜规定在民法典物权编当中。

（2）在《森林法》中进行规定。由于新修订《森林法》对于公益林问题进行了系统的规定。在总则第七条为公益林的保护提供原则性的指导。在第六章经营管理，以专章的形式对公益林的界定、采伐、保护、经营等方面进行了系统性的规定。由于公益林生态保护地役权制度不仅能够对公益林进行保护，对林权人进行补偿，而且其也是一种特殊的经营方式，因此，在第六章中经营管理引入公益林生态保护地役权制度是较为合理的。《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》体现了当地政府在建设国家公园过程中积极探索生态保护地役权制度，而当前，我国国家公园的建设正在如火如荼的进行，很多地方集体林和个人承包林是否顺利解决关系着国家公园建设的成功与否。因此，在《森林法》中，将公益林生态保护地役权制度固定下来，能够为其他地方国家公园的建设提供法律支撑，同时也能够更好的保护公益林。

综上所述，结合民法典编纂现状以及公益林发展情况和国家公园的建设现状可以得出，目前较为适合的立法模式是在《森林法》第六章经营管理中引入生态保护地役权制度。

5.2 公益林生态保护地役权的制度构造

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参考文献（略）

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