生态环境损害赔偿磋商制度的法律问题思考

本文是一篇法学论文，笔者认为构建和完善一个以环境质量目标主义指导下的总行为控制为基本手段，以行政事实行为为本质属性，以司法确认和损害赔偿诉讼作为司法保障的生态环境损害赔偿磋商制度，将把生态环境质量的保障和改善工作，以及生态文明建设的事业推进到一个新时代生态环境事业的新高潮，为“美丽中国”建设增添有力的制度价值保障。
一、生态环境损害赔偿磋商制度的内涵和现状问题
（一）生态环境损害赔偿磋商制度的含义
在对生态环境损害赔偿磋商制度（以下简称赔偿磋商制度）进行研究之前，首先必须明确好几个相关基础概念在法律上的定义，对这些基础概念的界定既是研究的前提也是逻辑起点。

1.“生态环境损害”的含义
传统的“环境损害”一词出现得非常早，经过民法学者和环境法学者的多年研究，现在主要存在几种定义观点，一种是部分学者提出环境损害致人的损害，“人为的、日常的反复活动下所产生破坏维持人类健康与安适生活的环境，而间接损害公众之权利或利益的事实”。第二种是部分学者认为环境的损害只及于对他人的人身和财产的侵害，但不包括对国家的赔偿责任，原因是对国家的责任已通过缴纳环境相关税费进行了承担。第三种认为“包括对环境损害和经由环境对人的损害”。第四种认为“环境损害”就是指纯环境的损害，“几乎所有的环境法学者都认可纯生态环境损害或狭义的环境损害……是环境法学之所以存在和有别于作为私法的民法的重要特性”。必须要看到的是，“环境损害”和“生态环境损害”是一组不同但相互关系的概念，虽然在前有的观点中没有进行概念的区分，但是从具体内容看显现出了包含与被包含的关系。
而具体到生态环境损害赔偿制度的政策文件中，明显体现出了其中对“生态环境损害”一词的定义，排除了对他人的人身和财产的损害，而聚焦于对纯生态环境公益的损害情况。《改革方案》对这一概念的定义明确为“因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、地下水、土壤、森林等环境要素和植物、动物、微生物等生物要素的不利改变以及上述要素构成的生态系统功能退化”。从这一定义看，系统、全面地考虑了对自然资源的损害后果和对生态环境整体的不利后果，是一种纯粹又完整的定义结果。
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（二）生态环境损害赔偿磋商制度的法律规定
立足于《改革方案》的研究蓝本，应该同时关注到法律的直接规定和产生重要影响的其它相关规定，例如国家多部委的联合发文，多地出台相关的实施办法，以及2020年9月1日起施行的《固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》）已正式将磋商制度吸纳入法，对损害赔偿磋商的研究和发展提供了重要依据和制度指向。
首先，《固废法》对损害赔偿作出了首次的规定。新修订的《固废法》第122条中将固体废物的生态环境损害赔偿磋商进行了明确的规定，相较于《改革方案》的损害赔偿磋商，首次出现在《固废法》中的磋商制度具有几项重要的规定要素对于原则性赔偿磋商制度的发展具有重要意义。第一，《固废法》中的磋商部分事由被表述为“固体废物污染环境、破坏生态”，可见赔偿磋商的发起并不必然与自然资源的损害相联结，而是可以单独适用于生态环境质量的损害后果之中。第二，《固废法》第122条表述“给国家造成重大损失的”，指明了适用于行政机关进行的赔偿磋商事件应该是作用于国家整体主体的生态环境损害案件，而不应该被表述为公民个人或者公民的集体，从一定意义上也表现出了此类案件属性和行政机关磋商行为属性的公共性。第三，《固废法》表述了“损害赔偿责任”，与首个生态环境损害赔偿司法解释《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》形成了衔接配套。
其次，自2021年1月1日起施行的《民法典》为生态环境损害赔偿提供了重要的依据，特别是第1232条、第1234条和第1235条对生态环境损害事实发生后的惩罚性赔偿问题、修复和赔偿问题提供了实体法上的重要依据，特别是第1235条直接改变了生态环境损害赔偿制度之前只能依靠《改革方案》和最高院试行规定的于法无据的情况。虽然《民法典》的有关规定并不是对损害赔偿磋商提供的直接依据，但是其中对生态环境损害赔偿诉讼的有关规定对损害赔偿磋商的性质和司法衔接产生重要影响。
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二、生态环境损害赔偿磋商制度的目标与控制分析
（一）生态环境损害赔偿磋商制度的指导目标
赔偿磋商制度并未局限于对环境不法行为的惩罚这一思路，而是对大气环境等要素的生态环境损害案件的赔偿磋商选用了替代性修复方案。通俗地讲，在某些特殊环境要素的案件中，单一案件的损害影响难以评估或者说其影响程度微乎其微，例如某一处形成酸雨天气就很难归责于区域内某一污染源排放的酸性物质，而是包括汽车尾气、烧煤烧炭等众多行为人总行为的共同结果。反之，由于生态环境拥有自洁和再生能力，也可能不需要赔偿义务人对其损害结果进行直接的修复或者基于现有技术手段能够产生的修复效果微弱到无法评估，对生态环境质量的总体改善无法产生具有统计意义的有益影响。因此，如果只把生态环境损害的后果与修复必要放在单一案件中，而不将其放入生态环境的整体进行考虑的话，是难以达到改善生态环境质量的整体目标的。
1.赔偿权利人磋商的权源学说综述
赔偿权利人到底是作为行政管理角色还是民事求偿的角色出现了直接的主体矛盾，对赔偿权利人的权源问题即赔偿权利人的地位问题进行明确，是行政机关进行赔偿磋商的重要目标指引和本质宗旨，是首先需要明确的关键一步。
（1）自然资源国家所有权人（财产性权利）说
该学说的主要是依据《物权法》第45条规定，由国务院代行自然资源国家所有权以及《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》第19条中关于赔偿诉讼的权源表述。这种权源规定于民事法律中即可窥探其民事财产权属性。诸多认为赔偿磋商属于民事行为的依据也正是因为作为私法的物权法作出的行政机关进行自然资源管理的财产权利属性。但是这种逻辑语境下的判断，是枉顾了环境法和财产法的本质区别的，换言之，是在对环境法进行错误定义的前提下作出的，是落脚于单个或小部分利益的片面性论断。事实上，环境法应当是一个整体性利益的概念，其所维护和代表的利益应当是享有环境权益的整体的人类。“这是环境法与财产法的最大差别。依据这个差别，我们完全可以说环境法是与财产法不同类型的法，或者说是不同时代的法。”
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（二）生态环境损害赔偿磋商模式的控制手段
如果说环境质量目标主义为赔偿磋商提供了指导目标，那么总行为控制制度就为赔偿磋商及协议提供了控制手段的支持。
1.不法行为惩罚主义与总行为控制制度
（1）不法行为惩罚主义的不足
传统的环境立法和环境行政都是基于对违法者违法行为的规范和惩罚设计，体现了不法行为惩罚的法定化和依法行政的原则实现。但是基于这种管理思路之下行政机关往往就采用“命令—控制”手段，最后演化成以罚代管、一罚了事的局面，如果行政机关仅作为监管者，那么在不法行为惩罚主义的语境下，行政机关也已经通过依法行为手段惩罚了不法行为，并且获得了一笔不小的罚金收入，成为部分地方政府的“生财之道”，但是被污染的生态环境最终没有得到治理，当地群众为污染承担了不利后果。
（2）绿色发展理念下的总行为控制制度
“两山理论”的实现过程和应有之义就是处理和协调好绿色与发展的关系，这就要求在发展过程中不能陷入环境绝对主义，认为一切污染行为都是对生态环境的损害，否则会“实践方案简单化，法制建议具有浓厚的压制色彩和惩罚主义倾向”。所以绿色发展理念就是应该做好绿色与发展的平衡，要追求具有环境质量的发展，生态环境的空间性决定了其有自我修复的能力和空间容量，能够在相对静态的总量之下容纳动态的污染行为和结果。
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三、生态环境损害赔偿磋商制度的属性分析
（一）生态环境损害赔偿磋商行为的属性分析
1.赔偿磋商行为属性的观点综述

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2.赔偿磋商行为属性的特征辨析

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四、生态环境损害赔偿磋商的司法衔接分析
（一）磋商一致情况下司法确认制度的适用
1.司法确认制度的依据和内涵

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2.对赔偿磋商协议进行司法确认的适用性困境

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五、生态环境损害赔偿磋商制度的完善建议
（一）完善赔偿磋商制度的目标和控制
长久以来“企业污染、社会受害、政府买单”的困局和一罚了之的简单监管手段，究其根本在于政府的环境管理是以惩罚为导向而不是以生态环境保护或者完善为导向，因此必须首先从目标指导上改善不合时宜的惩罚模式，构建以环境质量目标主义为指导的生态环境损害赔偿制度，注重生态环境的整体性和总量和谐，为进一步明确制度定位和运行奠定基础。
1.发挥环境质量目标主义的指导作用
在环境质量目标主义指导下进行赔偿磋商并达成协议，既能避免不法行为惩罚规则的弊端，又能够符合改善生态环境质量的整体目标，因为它存在如下特征：
第一，环境质量目标主义指导赔偿磋商是环境目标整体下的分解履行。如果按照传统理念执行赔偿磋商，那么最后只能在损害事实发生后以单一的形式进行直接的弥补，难以统筹考虑环境质量的整体性和阶段性而采用多样化的方式进行修复或补偿。而通过环境质量目标主义的指导，对地区的环境质量预先设定目标，则在损害事实发生后，可以将发生单一案件损害的结果与阶段性整体目标相比对，如果对整体目标的达成确产生实际差距，则选择直接的修复方式，如果虽然从单一案件看确实发生了损害后果，但从整体的环境质量目标规划看并未对阶段目标产生反向差距，则可在磋商协议中约定例如赔偿义务人增添更强处理性能的环保设备以为达到下一阶段的环境质量责任做好预备，也可能因为单一环境因素已经达到了平衡而约定赔偿义务人对其它未达标的环境因素作出替代性的补偿。能够作出以上替代性的修复的原因正是因为环境质量目标的预先设定，使得在单一生态环境损害案件中能够参考分解处理，使生态环境的修复和补偿作用最大化地发挥。

2.运用总行为控制制度的框架效应

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结语
生态环境损害赔偿制度在十八届三中全会明确提出后，经过数年多地的试点实践的经验总结和政策完善，现已成为了一项重要的生态环境领域深化改革的创新制度，为生态文明建设提供了有益的探索和实质的作用。依托“磋商前置，司法保障”的创新设计，生态环境损害赔偿磋商制度并不是传统制度理论在生态环境事务上的继续或者在更高水准上的继续，而是一种融合了传统理念的优势设计和生态环境事务的特殊需要所创设的具有典型意义的制度设计。构建和完善一个以环境质量目标主义指导下的总行为控制为基本手段，以行政事实行为为本质属性，以司法确认和损害赔偿诉讼作为司法保障的生态环境损害赔偿磋商制度，将把生态环境质量的保障和改善工作，以及生态文明建设的事业推进到一个新时代生态环境事业的新高潮，为“美丽中国”建设增添有力的制度价值保障。
参考文献（略）

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