“2+26” 城市大气污染防治政策效果评估

本文是一篇行政管理论文，笔者认为京津冀区域要实现区域大气污染的有效控制，必须以可持续发展为目标，以“创新、协调、绿色、开放、共享”为核心，谋求人与自然和谐共存，实现区域节能减排。 
1 绪论
1.1 研究背景与意义
1.1.1 研究背景
当前，京津冀地区作为中国大气污染最为严重的区域，雾霾天气频发，严重影响城市的经济发展质量。《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》（以下简称《2017工作方案》）于2017年2月17日发布，确定“2+26”城市作为京津冀地区大气污染传输通道。为进一步加强秋冬季大气污染防治工作，京津冀及周边地区已连续三年出台“秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案”，2022年10月16日，党的二十大报告明确指出：“加强环保治理，继续打好蓝天碧水净土的保卫战”。这一系列以“2+26”城市为主的大气污染防治措施根本目的在于有效推动京津冀及周边区域空气环境的不断改善与提升。

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为了确保《2017工作方案》的贯彻落实，相关部门已制定了一系列“攻坚行动方案”，并以此为基础，开展了后续工作。在某种程度上，《2017工作方案》和随后出台的“攻坚行动方案”在推动环境空气质量持续改善方面具有高度的一致性。因此，我们将《2017工作方案》和后续的“攻坚行动方案”视为一项为期4年的政策加以研究。这些方案在实施研究期内是否改善了京津冀及周边地区的空气质量？该方案的政策效力是否具有长效性? 不同地区的政策实施效果有何差异？在此背景下，本文以京津冀及周边地区“2+26”城市为研究对象，尝试评估该方案的政策实施效果。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 大气污染防治政策的发展历程
大气污染是指外部环境的一些污染物含量超出标准含量，对人类的身体和呼吸道健康造成威胁甚至损害的现象。火山喷发、沙尘暴、森林火灾等自然灾害，工业生产、冬大气污染主要与污染物直接排放，地理位置和气候等因素密切相关，大气污染的外溢性、流动性使其快速蔓延，成为人类慢性疾病的“隐形杀手”。同时，空气污染还可能会伴随着全球气温上升、生态环境恶化、酸雨等极端气候的出现，自然生态环境因此遭到破坏。
在工业化过程中，许多国家都遭受了大气污染的困扰。例如：英国伦敦雾霾，美国洛杉矶雾霾，日本四日市公害等。英、美、日等国针对雾霾问题，相继开展一系列措施，积累了丰富的大气污染治理经验，建立比较完善的政策管理制度[2]。举例来说包括规定排放水平，鼓励节能减排，明确划分政府、企业及公众应承担的责任和义务。
1956年中国颁布《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》，其初衷是为了防止生产过程中空气污染对工人的健康造成危害，也就是所谓的“保护工人”。《大气污染防治法》于1987年颁布，在此期间，先后出台了《工业窑炉烟尘排放标准》等政策，空气污染防治工作获得一定进展，处在对大气污染防治的认知阶段。自“十五”规划以来，中央与地方陆续颁布空气治理法案和政策。
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2 概念界定与理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 “2+26”城市
京津冀及周边地区“2+26”城市位于111°30′e ~ 119°50′ e、34° 16′ n ~ 41° 36′ n 之间，占地面积大约2.7×105????????2, 处在中国经济发展的核心区域。研究区域内四季分明，降水时空分布不均匀。夏季气温高、气候湿润；冬季气温低，气候干燥。

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2.1.2 大气污染
大气污染是指外部环境的一些污染物的含量超出标准含量，对人类的身体和呼吸道健康造成威胁甚至损害的现象。火山喷发、沙尘暴、森林火灾等自然灾害，工业生产、冬季取暖、汽车尾气排放等经济活动，都会产生污染气体和悬浮物，例如pm2.5、so2等。大气污染主要与污染物直接排放，地理位置和气候等因素密切相关，大气污染的外溢性、流动性使其快速蔓延，成为人类慢性疾病的“隐形杀手”。同时，空气污染还可能会伴随着全球气温上升、生态环境恶化、酸雨等极端气候的出现，自然生态环境因此遭到破坏。我国大气污染问题日益突出，不仅关系到人民的身体健康、出行安全，更是关系到社会主义现代化建设进程。自《2017工作方案》及“攻坚行动方案”开始执行以来，虽然京津冀地区雾霾天数明显减少，空气质量显著改善，但提升空间依然很大。
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2.2 理论基础
2.2.1 区域公共物品理论
公共物品与私人物品相比较，具有非专有性和非竞争性。以外溢程度作为分类标准，包括国家公共品和区域公共品。由于邻近城市之间的地理位置关系，大气资源的使用不受行政区划限制，流通起来没有边界，所以它也是一种区域公共物品。相关法律规定行政区划内的经济收益归行政区划所有，但不包括大气环境，因为空气污染具有外溢性，一个城市排放的污染物很可能会扩散到邻近的城市，从而对大气环境容量资源造成外部性影响，这是由区域公共品属性决定的。如果仅仅考虑单个城市的利益，将无法有效发挥环境容量的效率和效益，从而对整个地区的利益产生不利的影响。
2.2.2 非合作博弈的“囚徒困境”理论
根据博弈双方的合作程度，囚徒困境包括双赢博弈和纳什均衡，次优选择属于典型的纳什均衡。博弈论既可以运用到研究京津冀大气污染防治工作中，又可以用来指导区域内城市的协调、冲突和合作。若把研究区域内城市看做对弈者，通过合作和交流，共同应对地区空气污染，从而确保京津冀及周边地区的环境质量得到显著提升，这是一种合作博弈。相反，如果各个城市把城市环境污染治理的责任推脱给其他地区，势必会造成京津冀空气质量的恶化，这属于非合作博弈 。
2.2.3 绿色悖论
“绿色悖论”一词最初由sinn（2008）提出，该理论表明当环保管制力度逐渐加大时，企业会在新的环保管制措施出台之前，积极推动燃料在短期内销量增长，以规避价格的下跌，进而在新的环保管制措施出台之前卖掉大量的能源，进而造成能量消耗和碳排放量增加。gerlagh(2011) 提出如果采取不当的政策，不但会导致短期内的碳排放量增加，而且会导致气候的整体破坏。由此，可将“绿色悖论”定义为“弱绿色悖论”和“强绿色悖论”。“弱绿色悖论”是指在短期内出现碳排放量持续增加的情况，而“强绿色悖论”则强调长期效应。
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3 “2+26”城市大气污染物时空演变特征
3.1 “2+26”城市大气污染物浓度时间变化特征
3.1.1 污染物浓度年均指标变化趋势

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3.1.2 污染物浓度季节指标变化特征 

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4 模型构建与数据说明 
4.1 双重差分法

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4.2 样本选取

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5 “2+26”城市大气污染防治政策实证分析
5.1 平行趋势检验
本文采用平行趋势假设和稳健性检验对基本回归结果进行验证，以增加实证分析的可信度。双重差分法的有效使用前提必须符合平行趋势检验。如图5-1至5-7所示：处理组与对照组符合平行趋势检验，处理组与对照组的大气污染物变化趋势基本一致，即处理组和对照组在大气污染防治政策实施前，各项空气污染物的特性与变化趋势是一致的。若要评估大气污染防治政策的实施效果，首先应对因变量中的aqi和六项空气污染物开展平行趋势检验，满足条件方可评价我国大气污染防治政策的执行成效。本文使用的时间趋势图来考察aqi及六种污染物是否满足平行趋势假设，绘制政策方案各地区每年aqi及六项污染物浓度的趋势图。三角形折线反映处理组城市的变化趋势，圆形折线反应对照组城市的变化趋势，结果表明，在大气污染防控措施执行以前，处理组和对照城市的aqi及六项污染物的走势基本上是平行的，有些还会出现一定程度的重叠，这表明两组中没有显著的系统差别，这与平行趋势假设相符合。
5.1.1 空气质量指数（aqi）平行趋势检验

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5.1.2 六种空气污染物平行趋势检验

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6 结论与建议
6.1 主要结论
本文首先在时间和空间两个不同维度上，分析研究区域内污染物浓度指标在年度、季度、月度及区域空间分布情况；其次，以经济发展水平、产业结构、绿化覆盖率、人口密度、公共交通发展水平、外商直接投资作为控制变量，运用双重差分模型评估京津冀大气污染防治的政策效果，随后通过安慰剂检验、剔除直辖市和省会城市、增加控制变量进行稳健性检验；最后，基于2014-2020年研究区内49个城市的面板数据开展异质性分析，通过比较分析发现政策效应具有区域异质性。主要研究结论如下：
第一，基准回归的结果表明，我国大气污染防控措施对京津冀及周围区域的空气质量有明显改善，以六种单项污染物浓度指标作为被解释变量进行回归发现，大气污染防治政策仅对pm2.5、pm10和no2的改善效果显著；对so2、co的改善效果不明显，对o3有增加作用但并不显著。o3平均浓度在方案实施后不减反增，这是因为o3不是从直接释放产生的，其浓度升高与氮氧化物（nox）和挥发性有机化合物（vocs）的排放有关。
第二，基准回归结果表明，无论是否加入控制变量，大气污染防治政策的实施会显著改善京津冀及周边地区的整体空气质量。加入控制变量之后进行基准回归结果显示：大部分污染物排放与经济发展呈“u”型趋势，人均gdp起初对大气污染物有抑制作用，会改善空气质量，但随着经济水平的进一步提升，空气质量不断恶化；第二产业比重与大气污染物排放呈现显著的正相关，使工业污染物排放量增加；第三产业比重与大气污染物排放表现为正相关关系，其对地区大气污染的作用较弱；研究区内的绿化覆盖率没有起到降低空气污染的效果，即其对空气质量无明显改善作用；随着人类活动强度的增加和能源消耗的持续增长，空气污染形成规模效应；公共交通水平能显著降低本地o3排放，但对其他污染物减排的溢出效应和示范效应有待提高；外商直接投资系数为负值，并通过了1%的显著性检验。说明京津冀及周边地区通过引导新技术研发，增加绿色技术的资金投入，使其减排效果得以发挥。
参考文献（略）