重庆高速公路行政管理体制改革分析——以L区为例

本文是一篇mpa论文，本文研究了重庆市l区高速公路行政管理体制改革的实践，旨在还原整个改革的过程，总结出重庆市高速公路行政管理体制改革的重要性和必要性。
一、核心概念及理论基础
（一）核心概念
1.高速公路

高速公路定义为封闭的，单向具有两个或两个以上车道，双向路中央有固定宽度的分隔区域，设有收费出入口和服务区，具有完备的服务管理设施和交通安全设施，统一控制进出，专为机动车提供快速通行条件的公路。在中国，高速公路可以作两种分类，一是收费还贷型，二是收费经营型。收费还贷型是指县级以上交通主管部门通过向社会、企业或个人借贷，用有偿集资的方式建设而成的高速公路。收费还贷型是指通过国内外组织，普遍为国企或央企投资而建成，依照公路法规定，持有还贷收费权的高速公路。
高速公路拥有社会属性和自然属性两种属性。一是自然属性。作为基础道路设施，其本质也是一种生产资料，与生产力的结合、联系，可以为市场经济的快速发展提供有力的支持。在高速公路运营管理时，不会诞生劳动产品，而由于劳动对象的存在，其属性和形态会造成道路自身及附属设施产生损耗，且将缺耗的价值逐步转移至服务对象上。二是其社会属性。其中涵盖公益性与商品性，从本质上来看，高速公路属公共产品的概念，具有极强的社会公益性。中国一般高速公路由国企建设和管理运营，其国企背景的公益性具有稳定的投资建设资金和足额的管理运营费用，在高速公路的发展规划和经营管理中，必须确保其公共效益得以全面发挥其经济作用和使用价值，把高速公路当作一种商品是合理的，其为通行其中的驾驶员和车辆提供有偿的服务，谋求一定的社会经济效益。综上，在我国经济制度的大背景下，按照高速公路的自然属性和社会属性要求，对其基础设施的投资建设和管理必须坚持以政府为主导，实行统一的专业化管理体制。
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（二）理论基础
1.公共组织理论
20世纪初，韦伯和f.w.泰勒等人的著作为传统公共组织（行政组织）理论奠定了基础，他们将“官僚制”作为公共组织的最佳表现形式，并将规则、精确性和专业分工视为其组织结构和生产力的关键。20世纪70年代以来，“理性人假设”、“交换范式”、“公共选择”等概念被引入公共行政话语体系，使得公共行政的组织理论发生了变化，转向了关注政策目标选择、公共服务运作方法、效率和回应性的公共管理观。此外，还强调要利用私人组织的管理技术来改进政府的效率，以便高效地运用公共资源为社会提供有效的公共服务。
当前，公共组织领域的研究范围涉及到多个方面，包括公共组织的特征、类型及其与私人组织的关系，公共部门战略管理，公共部门人力资源管理，公共部门的绩效管理，实践公共组织的变异和权力制约，以及公共组织领导行为的研究。在此基础上，根据公共组织理论，还需要深入探讨如何构建和谐的社会、建设创新型国家，以及如何实施有效的公共部门改革。这就要求我们将重建组织、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式更新以及相互关系的调整有机地整合起来，以实施一体化的改革，促进我国公共部门的发展。
2.整体性治理理论
从上世纪末，到处流行的新公共管理理论在国家治理和具体操作时，出现了管理过程的割裂和公共服务的缺失等矛盾，这使得各国学术界寻找工业发展后期如何做好公共管理。由此而来，整体性治理理论开始诞生，并成为一种新的理论模范和是的实践模式。在学术界，英国的希克斯和邓利维是最先对“整体政府”和“协同政府”开展理论研究的学者，他们最早建立了整体性治理理论的框架结构。
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二、l区高速公路行政管理体制改革的实践
（一）l区高速公路行政管理体制的基本情况
不同于地方行政管理体制，高速公路行政管理针对的目标群体是进入高速公路这一封闭区域的交通参与者，其中包括道路、桥梁、隧道的施工主体，收费站和服务区的运营管理主体，以及最主要的各类车辆以及驾乘人员。现目前，重庆市辖区高速公路行政管理的主体为重庆市交通局下属的市交通运输综合行政执法总队和道路运输事务中心，以及重庆市公安局下属的市交巡警总队，分别负责高速公路的路政运政执法工作，行政许可的办理及交通安全管理工作。而本论文讨论的主题为路政、运政执法工作和交通安全管理工作这方面的行政管理体制改革。本次讨论不包括行政许可，这方面工作一直较为稳定，也不是此次高速公路行政管理体制改革的主要内容。梳理当前重庆市l区高速公路行政管理体制改革的发展历程，分析其在公共组织理论下的改革，对明确研究主体和研究范围，解决改革后遇到的问题十分重要。
1.重庆市高速公路行政管理体制改革前的情况
截至2020年底，重庆市高速公路总通车里程为3402公里。在2021年5月20日前，重庆市高速公路由重庆市交通运输综合行政执法总队负责管理辖区内交通安全、道路路政和运政的执法管理工作，具体工作由5个高速公路支队和32个大队实施，重庆市公安局下属交巡警总队不负责高速公路的交通安全管理。经过二十余年的从无到有的发展，构建了总队、支队、大队的三级管理体制。由重庆市交通局下设1个交通运输综合行政执法总队（副厅级），5个高速公路支队（正处级）和32个高速公路大队（正科级）。总队-支队-大队这类情况属三级制地方行政组织层次，属层次结构，也称纵向结构。与部分执法部门不同的是，例如农业执法，既在组织上、工作上对地方农业农村委负责，由地方政府和市级农业执法部门共同管理，也在管理范围上呈“块块”状分布。重庆市交通运输综合行政执法总队下属各高速公路支队及大队属市级直管，不受地方政府管理，不对辖区高速公路的行政辖区政府负责，在组织机构的设置上与实际管理范围同时呈“条条”状。
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（二）改革的制度依据
1.重庆市高速公路行政管理体制改革的历史沿革——“综合执法试点”的诞生和结束
自1994年至今，重庆市高速公路行政管理体制改革大致经历了五个阶段。阶段一（1994年至1997年），尝试推进阶段，1994年4月重庆市政府以专家意见，出台重办函[1994]32号文件，规定“在成渝高速公路全线开通前，由交通部门实施管理”。1995年6月，四川省政府出台川府函[1995]171号文件，清楚规定，重庆段高速公路仍按照重庆市实行“统一管理，综合执法”的形式继续试行。1994年4月，重庆市政府决定，“在成渝高速公路全线未开通前，由交通部门实施统一管理，综合执法试点”。1998年，重庆市人大通过《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，确立“综合执法试点”。阶段二（1997年至2002年）地方试点阶段。1998年3月，重庆市人大常委会通过《关于加快高等级公路建设和加强高等级公路管理的决议》，是全国首次以地方立法的形式明确“统一管理，综合执法”的管理体制，正式确立“综合执法试点”。232002年6月设立了重庆市交委直属的“重庆市高速公路行政执法总队”这一处级参公事业单位。阶段三（2012年至2018年）中央试点阶段，2012年10月《国务院办公厅转发中央编办关于争渡行政执法队伍实行综合试点工作意见的通知》，重庆正式成为试点地区。阶段四（2018年至2021年）全面深化改革阶段，2018年11月，中央下发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》，提出“已经实行更大范围跨领域跨部门综合行政执法的，可以继续探索”，为“综合执法试点”开了一道口子。阶段五（2019年至2021年），根据改革意见以及适应新的执法环境，重庆市交通行政执法总队正式更名为重庆市交通运输综合行政执法总队。此时，关于高速公路行政管理体制的改革依旧在尝试中，等待改革进一步深入。阶段六（2021年5月20日至今）回归一般模式阶段，2021年上半年，改革方案在市交通局以及市公安局的不断磋商中改进成熟，5月20日重庆市交通局出台关于印发《重庆市交通行政处罚裁量基准（2019年修订版）的通知》（渝交法[2019]30号），指出“重庆市交通行政处罚裁量基准（高速公路交通安全部分）”予以废止，正式宣告“综合执法试点”结束，当日凌晨，重庆市境内高速公路交通安全执法权限正式重庆市交通运输综合行政执法总队划归重庆市公安局交巡警总队，具体由交巡警总队下设个高速公路支队负责，再下设各地方大队正式管理。
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三、l区高速公路行政管理体制改革前的总结 
(一)l区高速公路行政管理体制改革前存在的问题 

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(二)l区高速公路行政管理体制改革前存在问题的原因 

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(三)改革后取得的成效

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四、改革后存在的问题
(一)工作重心转变带来不适

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(二)管理主体产生矛盾 

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(三)信息流转困难

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五、重庆市高速公路行政管理体制改革的优化路径
（一）规范完善上层制度设计
审视重庆市高速公路执法体制改革经验。由于工作重心由道路安全转向了路政和运政执法，高速执法队伍近90%的执法工作得以减负，这种“失稳”“失速”的现象在改革先期出现得比较普遍，通过交流沟通，部分队员对于新的执法大环境稍显不适，感觉到工作压力瞬间减小，但同时也出现了对之前不重视的路政、运政执法工作感到无所适从。这就需要整个队伍重新明确自身职责，抓住今后工作重点，形成新的执法氛围。但是，先前重庆市高速公路体制改革的经验并不能丢弃，审视之前管理交通安全的经验，对于过渡期间以及今后的执法工作是十分有帮助的。在现场违法行为查处和非诉执行工作方面，由于前期管理交通安全积累了十分丰富的经验，在今后开展路政、运政执法时，在材料文书制作、现场取证、后续调查、实施惩戒等方面是可以套用过来的。
1.成立协作工作机构
公安交巡警、交通综合执法、高速营运公司联合成立高速公路“一路三方”工作协作领导小组和路段管理办公室两级协作机构，将联合小组办公室设置在三方最便利的位置，领导小组负责协调和研究解决协作工作中面临的重大问题，路段管理办公室协商解决日常工作中需要协作配合的具体事项。联合小组办公室定期组织开展协作会议，协商在工作中需要通力合作的部分，解决工作互相推诿的矛盾，进一步建立完善的合作机制，保证高速公路安全、平稳、高效的通行环境。
2.建立事故导致路产损失的赔偿协作机制
发生造成路产损失的道路交通事故，需要公安交巡警部门与交通综合执法部门协作处理。一般公安交巡警部门先期处置事故，应通知交通综合执法部门到场，由于公安交巡警部门先期处置讲究快处快撤，故存在交警处理事故速度较快，路产赔偿的现场勘查不能照常进行，公安交巡警部门在处理交通事故等事件时，将涉及路产损失的相关证据材料移交交通综合执法部门处理。交通综合执法部门联系经营管理单位共同开展现场勘查、复核后，双方应对路产路权损失情况进行签字确认。

(二)加强行政管理协作 

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(三)大数据平台互补

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结语
本文研究了重庆市l区高速公路行政管理体制改革的实践，旨在还原整个改革的过程，总结出重庆市高速公路行政管理体制改革的重要性和必要性。在研究过程中，采用了案例分析法，分析l区辖区内高速公路2021年5月20日改革前后的变化，运用公共组织理论解构了改革的表象，同时通过访谈法对l区内参与了此次改革的46名正式在编队员进行访谈，得到了大量一手资料。从改革最重要的一环，人员这个因素去分析。通过两种研究方法的分析，可明确得出，“综合执法试点”累积的问题越发突出，更加不符合全国交通运输执法改革的大势，重庆市交通局交还高速公路交通安全管理的职能职责给重庆市公安局是必然要求。
本文研究的可能贡献在于对重庆市高速公路行政管理体制改革的研究，为今后的研究提供了一次研究的案例，也为全国高速公路行政管体制改革给出了新的方案，受限于高速公路交巡警交通安全相关数据获得困难，本文关于l区高速公路2021年5月20日后的交通违法数据和道路事故相关数据无法获得。数据来源的不完全性导致了关于高速公路交通安全方面研究的局限性。对于未来全国高速公路行政管理体制改革，各地做法各有差异，针对重庆市高速公路行政管理体制改的优化路径，本研究的建议一是规范完善上层制度设计，二是加强行政管理协作，三是大数据平台互补，如何从各地高速公路行政管理体制改革中汲取有力经验，结合重庆市的改革实践，形成进一步的改革建议，是值得深入研究的。
参考文献（略）