整体性治理视角下城市社区公共服务优化问题思考

本文是一篇mpa论文，本文先就选题背景、选题意义、国内外研究现状及核心理论概念进行阐释，其次分析了成都市c区社区公共服务整体性治理的实践现状，再次结合笔者的实际调研情况，从整体性治理视角出发，分析了c区社区公共服务存在的不足及原因，结合国内外优秀经验，探索优化城市社区公共服务的有效路径。
一、核心概念界定与理论基础
（一）核心概念界定
1.城市社区
“社区”这一概念最早是由德国社会学家斐迪南·滕尼斯在其1887年发表的著作《社区与社会》中提出，滕尼斯认为，社区是基于血缘亲族关系而结成的社会集合，是由共同价值取向的同质人口组成的。随着时代的发展，社区也在地域和空间上不断得到丰富和发展。18世纪末至19世纪中叶，欧美国家都开展了各种形式的社区运动，试图以组织的力量推动社区自治的发展。遗憾的是，随着经济全球化、城市化和信息化的发展，西方国家的社区也进入衰落的境地，在2000年出版的《独自打保龄：美国社区的复兴与衰落》一书中就分析了西方社区衰落的现象。20世纪末期，欧美各国兴起了“社区复兴运动”，目的在于通过自下而上的方式动员民众参与到社区治理中来，使社区重新焕发生机，并促进政府的改革和发展。在国内，最早是由费孝通先生在1948年发表的《二十年来之中国社区研究》一文中将community一词翻译为“社区”。他曾提出：“将整个社会结构作为研究重点，其具体研究对象必须为具体的社区，因为社区和人们有着密不可分的联系。”20世纪50年代，革命后的中国城市社区治理发展为政府主导型社区治理模式，权力集中配置，社会被国家结构化。20世纪80年代，非国有制经济的出现及发展后，社区治理在政府主导并提供政策法规的同时，非政府组织、民间利益集团及社区组织逐渐参与介入到社区活动之中。2004年在《民政部关于推进城市社区建设的意见》一文中对社区作出了官方定义，即“社区是指聚集在一定范围内的人们所组成的生活共同体，也泛指体制改革后做出了相应规模调整的居委会辖区。”

我国长期以来将社区划分为农村社区和城市社区，这两者之间的区别在于，农村社区多以农业人口为主，同社区的农村居民有一定的血缘或亲缘关系，人际关系较为简单，“熟人社会”关系模式盛行。城市社区多指居住在城市的有各种社会分工的密集性人口组成的地域，在现代的城市社区中，人际关系较为冷漠疏离，“原子化社会”盛行。本文所定义的城市社区是指包括居民、机关、企事业单位、社会组织等在内的具有健全的社会公共服务和管理体制的相对独立的社会区域。
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（二）理论基础：整体性治理理论
1.整体性治理理论的产生背景
（1）新公共管理运动的弊病
20世纪70年代，新公共管理运动针对政府机构冗杂、办事效率低下等问题，引入竞争机制，在政府内部推行企业化管理方式，一定程度上提升了行政事务的效率。然而进入20世纪末期，新公共管理的弊端逐渐显现，“效率至上”的管理方法违背了公共行政为人民服务的根本目标，结果导向的绩效考核忽视了社会的公平正义，事实表明，私有企业的效率化管理模式不能完全套用到公共行政领域之中，过度追求效率而忽视公共精神是新公共管理理论的致命弱点。20世纪90年代，整体性治理理论由英国学者佩里·希克斯在其著作《整体政府》中提出，他针对新公共管理运动的弊端，批判了传统政府的层级官僚体制、部门分割及冗杂的行政审批事项，提出了一种新型的治理范式，即构建跨部门协作的整体性治理模式。1999年，希克斯提出构建整体政府的策略，于2002年出版《迈向整体性治理：新改革议程》一书。
（2）信息技术的发展
20世纪80年代，电子计算机的应用开始普及，20世纪90年代，信息基础设施的建设与发展给世界带来革命性变化，人类社会进入信息化时代。信息技术的快速发展，一方面推动企业管理的结构转型，另一方面为政府管理也带来了新的参考范式。随着时代的进步，人民群众的需求呈现出多样化、复杂化的态势，对政府提出了更高的管理需求，传统的公共行政范式已经难以适应时代发展的需要，迫切需要进行公共管理模式转型。信息技术和互联网的发展，为政府向整体性治理转型提供了基础的技术条件。首先，现代信息技术的发展打破了政府原有的各部门信息封闭的局面，实现了信息间的交流共享，推动了各部门的协同合作；其次，信息技术的发展催生了“电子政务”、“电子化政府”，使得扁平化政府管理结构成为可能，解决了政府机构冗杂、工作效率低下的问题；最后，信息技术的发展能够优化政府治理的理念、方式和流程，使得政府能够为人民群众提供更加全面、优质、便捷的服务。
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二、整体性治理视角下成都市c区社区公共服务发展现状分析
（一）成都市c区简介与调研情况
1.成都市c区简介
c区隶属于四川省成都市，地处中心城区的东北部，区域内地势平坦，地质结构简单，幅员面积109.3平方公里，是成都市主城区中面积最大的行政区，下辖11个街道，83个社区，根据成都市第七次全国人口普查公报结果，截止2020年11月1日0时，c区共有家庭户籍人口约120.9万人，集体户籍人口约17.2万人，常住人口约138.2万人。c区经济发展迅速，到2020年，全区生产总值1103.03亿元，到2021年，全区生产总值1200亿元以上，同比增长9%左右，全国百强区排名提升4位至第91位，获得省政府表彰；教育实力持续提升，实施“823”人才培育工程，培养出了435个专业带头人、5700多名教师，推进了智慧教育的深入，被评为2020年度“全国智慧教育示范区”创建单位；体制改革和产业开放合作持续深化，全区共有240家中小型科技企业、238家高科技企业，实施以便民为导向的基本公共服务改革，加快构建“515均衡公共服务圈”，聚焦卫生、文化、教育等重点领域，加快补齐公共服务短板，优化公共服务供给。c区不断提高基本公共服务的质量，构建了医疗、养老、医养结合三大领域的综合服务体系；在困难救助方面，构建了“二级中心，四级网络”的困难群体主动发现机制；在居家养老方面，大力推进全区社区养老服务体系的建立和发展；在住房保障方面，向1600多个家庭发放了一千万元的公共租赁补助，筹集了3600多套保障性住房。
近几年，c区不断提高城区建设质量，大力推进“6+6”更新工程，规划50个城区更新改造单元，38个改造老宅小区，发展建设若干条文化街区等特色街巷，通过风貌改造、业态更新等多种方式，推进小区、社区、街区及企业居住区的改造升级；c区大力推进社会组织的创新发展，培育了17家新的社会组织，推行了全生命周期的社会组织孵化和培育，并探索了“以物业服务为基础，以社区参与为支撑，以企业融合为驱动”的新模式，创建全省社会工作服务体系综合改革试验区；c区加速建设“云、网、端、数”四位一体的“智慧城市治理平台”，初步形成了区域内运行“一网通管”和“一屏全观”的运行模式，获评“2020年度四川省新型智慧城市示范城市”，成都市“城市运行管理服务平台”、“城市信息模型平台”试点地区。c区大力推动城区建设与基层社会治理的转型升级，依托于现代信息技术，极大地丰富了城市社区公共服务的内容和形式，推动了城市社区公共服务的创新与发展。
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（二）成都市c区社区公共服务的整体性治理现状分析
1.成都市c区社区公共服务整体性治理理念分析
希克斯的整体性治理理论强调以公众的需要为核心，以群众的利益为出发点，致力于解决公众最关心的问题，构建服务型政府，提供现代社区公共服务，就是要抓住社区居民的需求痛点，从而实现为给居民提供精准化、精细化的公共服务的目标，因此在提供社区公共服务的过程中，必须把握以居民需求为中心的治理理念。
（1）线上大数据智能化匹配需求
c区利用现代信息技术手段，在线上智能匹配居民需求。随着全国积极推进社区公共服务信息化的建设，c区在2019年投入了30.5万元，建立了全区“大联动”智慧治理中心,将辖区内25个部门、11个街道的人口、法人、住房等九个方面的基本信息进行集成，建成了一个以智慧治理中心为核心，以公安指挥中心、政务服务中心、数字城管中心为支撑，以11个街道智慧治理分中心为补充，以83个社区综治中心为基础的社区公共服务信息化应用体系,构建了一个c区的“智慧大脑”。一是利用大数据信息系统的智能化匹配和分析，精准地配置资源，抓住社区居民的需求痛点，把居民的“需求清单”与“服务清单”精准地连接起来，提升社区公共服务的精准化、可控化和便捷化；二是通过智能匹配与分析将大批公共服务事项下沉至街道社区，整合劳动就业、社会保障、社区医疗、文化教育等多项公共服务事项，创新了“网上预约网下代办”的服务，做到了“多让数据路上跑，少让群众路上跑”；三是在线上打造社区微信公众号、服务小程序、院落自治app等智能化服务平台，例如在c区打造的“指尖邻里”院落自治app上，社区网格员可以发现社区突发情况后即时上报，极大地提高了社区公共服务供给的实效性。通过建立各级公共服务应用平台，c区初步构建起了“区-街道-社区-院落”的四级公共便民利民服务体系，推动行政性公共服务事项下沉至街道社区，将83项政务服务事项下沉到街道，公共服务范围延伸至社区，促进了社区公共服务的广覆盖。
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三、整体性治理视角下成都市c区社区公共服务存在的不足及原因分析
（一）整体性治理视角下成都市c区社区公共服务存在的不足
1.治理理念层面：社区公共服务的供需脱节

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2.治理结构层面：多元主体合作的协同乏力

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四、国内外城市社区公共服务的经验借鉴
（一）国外城市社区公共服务的典型实践
1.新加坡的社区公共服务实践

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2.日本的社区公共服务实践

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五、整体性治理视角下城市社区公共服务的优化建议
（一）强化以居民需求为导向的整体性治理理念
1.转变政府过度行政化观念，强化整体性思维

随着时代的发展和社会的进步，传统的行政式社区公共服务模式已经不再适应时代的发展需要，当代城市社区公共服务的供给应当是整合政府、社区、居民、企业及社会组织等多元主体，协同供给的社区公共服务。因此，要改变社区公共服务的过度行政化问题，首先需要转变政府的过度行政化观念，强化整体性治理的思维，以社区居民需求作为社区公共服务供给的主要目的，与社区居民、社区企业、社会组织等治理与服务主体之间建立起友好合作的关系，强调政府树立协调与整合性思维，必须将协调、合作、整合的理念牢记于心，建立起多元供给社区公共服务的整合性模式。同时，政府要明确自身的角色定位，政府在社区公共服务供给中起着引领作用，但并不是指“全面干预”或者“为民做主”,政府应当是社区公共服务的建设者、多元主体合作的组织者、社区居民需求的挖掘者和各类社会组织的培育者，政府身兼数职，但目前仅在行政性公共服务方面发挥了较大作用，应当平衡发挥各角色的作用。
2.拓宽居民沟通交流渠道，提升居民参与意识
针对社区行政化倾向严重等问题，社区需要增设与居民沟通交流的渠道，一方面政府可以借助大数据、互联网算法等现代信息技术分析居民需求，通过科学的算法进行数据比对、挖掘和关联度分析，主动预测社区居民需求以保证提供服务与居民需求相匹配；另一方面，可以通过开展周期性的民意调查会，深入群众了解群众需求，也可采用电话、邮件或网上问询的方式了解群众需求，同时通过定期或不定期的动态追踪，持续性地关注公众需求变化趋势。针对居民对社区公共服务的参与意识弱等问题，要通过qq群、微信群、社区告示等方式强化对社区公共服务的宣传，加大群众对社区公共服务的认知，在社区公共服务决策、实施及后期维护的全过程环节，都要及时收集社区居民的意见，及时响应群众的需求，同时可以通过增设奖励机制等方式，鼓励居民提出社区公共服务的建设意见，增强居民参与社区公共服务的积极性。
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六、结语
（一）研究结论
近年来，城市社区公共服务建设是国家和政府重点关注的领域，各地城市社区都进行了相应的改革，政府开始协同多元主体提供多元化公共服务，利用现代信息技术手段提供智能化公共服务，但在各地社区公共服务改革发展的过程中，出现了公共服务供需脱节、主体协同冲突、科技水平不高及机制不完善等问题。基于此，本文立足于成都市c区社区公共服务的整体性治理实践，分析整体性治理视角下城市社区公共服务存在的不足及背后的原因，探索优化城市社区公共服务的有效举措。本文先就选题背景、选题意义、国内外研究现状及核心理论概念进行阐释，其次分析了成都市c区社区公共服务整体性治理的实践现状，再次结合笔者的实际调研情况，从整体性治理视角出发，分析了c区社区公共服务存在的不足及原因，结合国内外优秀经验，探索优化城市社区公共服务的有效路径，并得出以下研究结论：
第一，城市社区公共服务必须强化以居民需求为导向的整体性治理理念，加快转变政府的过度行政化理念，强化整体性治理思维，还需要增强居民的参与意识，拓宽居民参与社区公共服务的渠道，推动社区居民表达需求。
第二，城市社区公共服务必须完善多元主体协同共治的整体性治理结构，加强政策规范的顶层设计，充分发挥政府的统筹协调作用，明确各服务主体的责任归属，促进社会各方力量有效整合，为社区居民提供多元化、多样化的服务。
第三，城市社区公共服务必须优化以现代技术为支撑的整体性治理手段，要优化社区公共服务信息化平台的建设，保障信息数据安全，加大技术层面的资金投入，加强专业化人才队伍建设，为社区居民提供科学、专业的智慧化社区公共服务。
第四，城市社区公共服务必须完善以协调整合为核心的整体性治理机制，既要加强政府内部跨层级、跨职能的资源整合，又要推动政府整合社会市场资源，健全各主体的合作协调机制与社会各界的资源整合机制，破除社区公共服务资源碎片化困境。
参考文献（略）

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