财务管理论文：PPP项目融资模式在我国的应用研究

本文是一篇财务管理专业毕业论文！2014年国家财政部和发改委分别出台了《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》和《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等相关政策性文件，鼓励社会资本加入公共项目建设的队伍。2015年成为“ppp元年”，各大领域对ppp研究的热度空前加大，ppp全国总投资已达3.4万亿。而2016年作为ppp发展的黄金期，则成为了“ppp签约年”。

　　但是，在ppp发展的同时，也应该注意到，我国在政治、经济、法律、管理等方面存在着诸多的问题。

　　1 我国发展ppp存在的问题

　　1.1 法律法规、政策的不完善

　　在法律法规不完善的情况下，参与ppp项目的社会资本得不到法律的有效约束，社会资本就容易在项目设计、融资、运营、管理和维护等各阶段产生问题，发生公共产权纠纷。同时，利润是社会资本在ppp项目中追求的根本目标，但在我国大力鼓励建设养老、医疗等社会公益性项目的情况下，社会资本得到的利润不多且运营期收益不多、不稳定。在这样的情况下，亟待我国对社会资本提供必要的财政补贴和优惠政策。

　　1.2 政府信用问题

　　主要存在着以下几方面的问题：一，由于政府换届而拒绝履行合同；二，政府参与不积极或政府干涉面太多导致公众利益损失或项目进度拖延；三，政府项目审批程序太过繁琐，导致项目开工延迟；四，由于社会资本未参与前期决策而造成的后期图纸失误；五，政府公共部门的领导腐败。

　　1.3 市场经济体制不完善

　　在ppp项目中，社会资本需通过市场竞争的方式获得建设和经营项目的机会，我国政府拥有的权力受外界监督有限，如若政府内部存在贪污腐败现象，社会资本投机取巧，采取非法手段贿赂政府领导及工作人员，致使参与投标竞争的其他企业在不知情的情况下失去公平竞争的机会，就会存在与市场公平原则相违背的现象。同时，我国在市场经济体制运作方面缺乏具体的系统的理论和观点，这无疑会使市场经济秩序混乱，从长远看来，这会对经济发展造成阻碍。

　　1.4 金融机构存在的问题

　　目前金融机构投资现状疲软，加入ppp项目的建设是促进金融机构投资的一大机会。但仍存在着许多金融机构踟躇不前的现象。究其原因，是因为ppp项目回报期长且效益不稳定，几十年的回报期受政府、法律、行业等方面的诸多影响。我国法律以及政府的履约能力不足的问题，也是金融机构未大量投资ppp的原因。虽然金融机构对ppp抱有非常高的热情，但苦于不能对ppp项目的信息进行充分掌握，所以其对ppp的投资仍然持谨慎态度。项目公司作为对ppp项目进行融资建设的主体，其一般为无追索权或有追索权的公司，若项目出现中途搁置或财务盈不抵亏，金融机构就会因不能得到预期的利益而蒙受损失。

　　1.5 风险分担和利益分配不均

　　虽然ppp项目是公共部门与社会资本在平等的基础上而寻求的合作，但我国政府公共部门依然处于主导地位，这难免会让社会资本屈服于政府的行政领导行为之下。在ppp项目中，政府想要把更多地风险转移给社会资本，从而让自己承担更少的风险。同时，社会资本所承担的风险越多，那么投标文件中报价也就越高，社会资本申请的权利也就越多，这样就不能达到ppp项目以低成本高效率完成项目的目的。然而，更多地情况下，社会资本在承担更多风险的同时，得到的利益却不能与承担的风险成正比。

　　2 解决我国发展ppp项目问题的对策

　　ppp的有效利用不仅可以减轻我国的财政负担，而且社会资本可以利用自己在技术上的优势，在保证质量的同时压缩项目的成本，达成资源的优化配置。下面以无锡市惠山区养宜家医养一体化养老ppp项目为例，来寻求我国在ppp项目问题解决上的建议与对策。其基本情况如下：

　　?o锡市惠山区医养一体化项目投资总额约11.6亿元，总占地面积732，31亩，以“医养结合”为建设和运营特色，实现养老中心、医院的科学化有机结合，开创江苏省医养结合养老心模式。 以下主要通过对该项目在划拨土地处置、专业运营创新方案和非盈利收益分配等核心问题上的探讨和分析，提出我国运用ppp项目的应对策略。 　　2.1 完善法律法规和政策

　　我国有关《划拨用地目录》中列明，非营利性医疗卫生设施用地和非营利性社会福利设施用地可采取划拨的方式获得土地使用权。但该项目在实施过程中，政府方则提出“一般划拨土地均是划拨给事业单位或国有企业，很少有划拨给民营企业的案例”，由此可知，虽然政策有明文规定，但是各地的国土资源部门对于土地划拨给民营企业仍持观望、保守态度。

　　针对上述问题，就完善我国法律法规及政策方面提出以下几点建议。

　　①加快ppp立法进程。应尽快出台ppp的相关法律法规，建立统一配套的法律保障体系，形成以国家最高法律宪法为首，以专门立法为主，此外各类型大中型项目专项立法作为补充， 地方性法规、行业法、公司法、土地法等法律法规相配套， 其他文件作为指导的系统法律体系。

　　②细化法律法规，使其具有可操作性。深入贯彻落实相关法律法规及政策，将具体项目与ppp模式相结合，对于项目中涉及的财务问题、土地问题、商业问题，需要做到具体化、可操作可执行化，其中的每一个细节都应该具体落实到位。

　　③制定具有激励作用的税收优惠政策和财政补贴政策。

　　④制定与时俱进的相关法律政策。根据国家实际和时代发展步伐，制定既适合我国发展速度又能推动ppp发展的全套法律与政策。

　　2.2 提高政府信用

　　在无锡市医养一体化项目中，政府对该项目高度支持，积极与社会资本沟通，各部门之间相互协调，深入对ppp模式的理解，才使得项目能够顺利进行。

　　总结以上案例，我国政府提高信用需要做到以下几点。

　　①在熟悉ppp相关政策的基础上，灵活运用。政府要懂得将理论与具体实例相结合，在不违背相关政策的基础上，在以寻求与社会资本更好的合作。

　　②政府主管部门应加强相互协调合作与社会资本充分沟通，并对项目进行有效监督和管理。ppp项目的两大参与方包括政府和社会资本，这两方是决定ppp项目最终成败的关键因素。为此，一方面政府各主管部门需要提高工作与沟通效率，另一方面政府和社会资本也需要建立畅通的沟通渠道，及时了解对方的诉求，提高政府和社会资本对对方的信任度与满意度。

　　③政府需聘用有较强专业素质的人才，或委托专业性的咨询单位以弥补政府在实际操作和相关专业知识上的欠缺。咨询机构可以帮助政府作出更加充分和精细的前期准备，设计更加严谨的项目结构，明确项目采购要求，合理分配各方的风险，详细约定合同双方的权利和义务，以达到最大限度降低项目的风险的目的。

　　④搞好政府换届衔接工作。政府作为受大众监督的行政机构，大众对其的信任程度与其履行合同的程度直接相关，即使是政府换届，对其应该履行的责任和义务也应该尽职尽责，不能推卸责任。同时，社会资本也应该对下届政府进行及时沟通，以免产生不必要的麻烦。

　　2.3 完善市场经济体制

　　无锡市医养一体化项目采用了需求互补、专业运营的方案，项目由政府授权出资单位惠山人民医院和社会资本成立项目公司，惠山人民医院既作为项目公司的股东参与项目公司的日常运营，又负责组织专业的医疗团队，承担项目内医院的公共医疗服务，社会资本则负责养老社区、康复中心及配套经营性设施的运营。这样，社会资本发挥其经营管理的优势，而将专业的医疗服务交由专业的医疗机构负责，使得项目组中的双方充分发挥各方的优势。

　　市场经济体制不仅要符合自身发展特点，更要将其和我国的具体法律与政策相结合。完善市场经济体制，要做到以下几点。

　　①一步步消除政府垄断，使社会资本获得更加公平的竞争平台。在具有良好竞争机制的基础上，社会资本在市场竞争中优胜劣汰，使市场进入良性循环，不断对资源进行重组，达到资源的最优配置。

　　②政府和社会资本作为项目的参与方，发挥各自的专业优势，以求高效地完成项目任务。政府主管部门及其授权机构，尤其对有关医疗和养老等专业服务，具有其专业优势，而社会资本则具有其在建设期专业的优势以及在运营期的管理优势，双方双管齐下，最大限度地发挥项目的作用。

　　③使市场运行机制与我国法律政策相适应。与西方国家下的自由经济相比，我国的市场运行机制要受到政府的宏观调控，为避免社会资本在市场中唯利是图的现象，政府需将其控制在规定的法律政策之下，但同时，政府也应该是适当的参与和监督，而不是过多的行政干预使其失去了市场竞争的属性。

　　④建立系统的健康的市场运行机制。要想市场健康有序发展，完善的市场经济体制是基础。良好的市场运行机制，会使中国经济朝着良好的方向发展，是经济稳步前进的保障。

　　2.4 鼓励金融机构进行融资

　　ppp?目的建设，所需要的资金是巨大的，全方位的，融资是必不可少的。融机构作为企业贷款的主要来源，若其自身缺乏对ppp的足够理解，不能对其风险及收益进行合理评估，对项目进行盲目投资，就容易造成银行资金得不到有效利用。虽然ppp项目的融资资金有政府作为其后盾，但其也需要必要的融资的可行性评估以保障资金的高效利用。

　　对于ppp项目的融资，主要有几点建议。

　　①金融机构可引进ppp的专业人才，设立专门的ppp融资机构。②金融机构创新内部人才机制，引进竞争机制。③创新融资方式，使得社会资本具有更多地融资方案选择。④鼓励民间资本建立金融机构，并对民间金融机构提供政策支持。

　　2.5 明确风险分担和利益分配

　　在无锡市医养一体化项目中，由于非营利医疗、养老机构的收入除了可用于规定的合理支出外，收支结余只能用于自身发展，不能用于分红或变相分工，否则要承担相应的法律后果。由于此规定对社会资本获得收益进行了限制，针对此问题，该项目采取了以下解决途径：

　　①运营机构通过出租资产的途径，收取不高于市场允许水平的租金向项目公司支付费用，保障项目公司和社会资本获得合理收益。

　　②项目公司和社会资本通过非核心医疗服务获得收入。项目公司分别成立非营利性机构负责项目内的医院和养老社区运营，以享受政府对非营利性机构的税收减免和政策性补助。项目中，政府要求项目内的医院按照公立医院的标准进行运营，养老社区的收费执行政府指导价，而其他非核心医疗服务收入，例如物业、餐饮、康复和商业等收入，择优项目公司和社会资本获取。

　　针对ppp项目中的风险分担，从以下几个方面进行探讨。

　　①政治风险。由于这类风险主要在政府的控制范围内，所以应该主要由政府承担。

　　②市场风险，市场中既有资源的优化配置，又有政府的宏观调控，项目中，社会资本对项目进行市场需求、收益预测，主要承担此类风险，而政府可承诺在规定期限内不建设与该项目相竞争的项目，保障社会资本的最低收益，这种情况下政府主要承担建设竞争项目的违约风险。

　　③不可抗力因素。因自然因素如特大地震、海啸等造成的项目风险，政府和社会部门应该约定风险分担比例，对于社会资本控制能力内的风险应由社会资本承担，对于社会资本不能承受的风险应该双方共同承担。同时，对于社会资本没有做好良好的应对措施而造成的损失，应该由社会资本独自承担。

　　④项目建设及运营风险。此类风险主要由社会资本承担，但若是由于政府的前期可行性研究和设计失误而造成的损失应该主要由政府承担过失责任。

参考文献（略）

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